提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择研究(提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择方案)
作者：程万里（中国社会科学院大学政府学院）
【摘要】基层作为国家应急管理的基本对象，是应急管理工作的重要基石。国家治理体系和治理能力现代化，要求基层具备更高的防范和化解各种风险挑战、应对各种突发事件的能力和水平。基层应急管理能力现代化刻不容缓。本文在分析影响基层应急管理能力提升的制约因素的基础上，从组织、人员、物资、技术四个维度提出对策建议，以期进一步提升基层应急管理能力，促进基层应急管理现代化。基层应急管理工作。
基层应急管理能力是国家治理体系和治理能力现代化的体现。
基层是应急管理的第一线和门户。习近平总书记指出，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”。所谓基层应急管理能力，主要是指乡镇（街道）、村（社区）开展防灾、减灾、救灾的能力。日常生活中，自然灾害、事故、公共卫生、社会安全等突发事件时有发生，其随机性、关联性、危害性越来越严重，对人民生命财产安全构成威胁，也这对基层应急管理工作提出了挑战。基层是社会治理的“最后一公里”，也是应急处置的“第一公里”。我国基层村庄分布广泛，灾害类型多、隐患多。灾害和事故突发、频繁、频发。基层基层面临人员伤亡、财产损失的现实危险。国家应急管理部数据显示，2021年，全国共发生生产安全事故3.46万起，1.07亿人遭受各类自然灾害，造成直接经济损失3340.2亿元。虽然情况较2020年有所好转，但自然灾害形势复杂严峻，安全生产形势依然不容乐观，基层应急管理工作面临较大压力。因此，深化基层应急管理一线意识，强化其门户作用具有重要意义。
党和国家高度重视基层应急管理能力建设。习近平总书记关于防范风险挑战、应对突发事件的一系列重要论述，为加强基层防灾减灾救灾工作、推进应急管理体系和管理能力现代化指明了方向。早在2007年，国家减灾委就启动了国家综合减灾示范社区创建工作。随后，中共中央、国务院于2017年发出《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》号文，提出了一些完善体制机制的创新改革措施，有利于提高基层防灾减灾救灾能力。2021年，中共中央、国务院发出《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》号文，明确提出要“增强乡镇（街道）应急管理能力”，并对相关工作作出部署。近年来，特别是2018年通过机构改革设立应急管理部以来，我国应急管理现代化进程持续推进，基层应急管理能力大幅提升。
提升基层应急管理能力始终在路上。基层应急管理能力是一项系统工程，贯穿市、县、镇（街道）、村（社区）等多个层面，涉及主体包括当地政府部门、相关企事业单位和群众。业务涵盖应急准备、处置响应、应急救援、灾后重建等，这些都决定了提升基层应急管理能力客观上将面临多重考验和不利因素，需要我们以始终不渝的决心持续推进这项工作。在路上。COVID-19疫情发生后，我国基层应急管理面临全面“体检”和“大考”，既检验了基层疫情防控能力现代化水平，也暴露了短板和不足。加强基层应急管理工作，为今后的提升奠定基础。方向和路径是明确的。各级党委和政府开始把应急管理作为基层社会治理的重要任务。因此，要通过创新方法、完善措施、持之以恒、行之有效，不断推进基层应急管理能力现代化。
基层应急管理能力提升的制约因素
基层应急管理体系不完善，尚未形成整体合力。一是应急管理体系有待进一步健全。许多基层应急管理职能尚未整合到位。无论是日常工作协调、隐患排查，还是突发事件应对，“九龙治水”现象普遍存在。二是协调配合亟待加强。应急管理工作系统复杂，需要乡镇、部门、社会团体和公众广泛参与。特别要加强与公安、林业、水利、自然资源等部门的密切联系。但目前，基层应急管理部门之间的联系还不够密切，监测预警和部际联合研判能力有待提高，缺乏快速及时的反应机制和统一指挥。工作机制。三是救灾应急预案不切合实际。总体来看，县级应急预案比较完善、规范，而一些乡镇应急预案只有纸质文件，与当地实际结合不紧密。他们甚至没有进行过宣传和演练，公众认知度不高。此外，一些地区的应急演练内容单一、不实用，演练效果不明显。有的应急预案只是为了应对上级检查而制定的，并没有进行过实质性的演练。
基层应急队伍专业性不够，人员素质有待提高。首先，专业人才短缺。2018年机构改革后，部分地方防汛救灾指挥部由水务部门划转应急管理部门。但相应的水利工程师、森林草原消防和防灾救灾专业人员却没有调动。从事应急管理工作的人员大多是以前从事安全生产监管的人员，缺乏应急救援专业理论知识和实践能力，应急救援队伍专业性不够，无法满足高强度应急救援的需要。二是应急处置力量薄弱。虽然各地成立了森林消防队、专职消防队，应急救援力量初步完善，但这些队伍大多是专业技能薄弱的“大杂烩”，战斗力有待提高。例如，专职消防员有的由当地派出所的民警助理组成，有的则由临时城管队员组成。老龄化现象严重，导致基层应急救援“无能”。三是基层救灾队伍缺乏相关培训。基层防灾救灾人员主要是基层党员干部、民兵和农民。他们中的大多数人没有参加过或只参加过很少的相关知识和技能培训。一旦出现极端天气情况，很可能会出现人员安全等问题。
基层应急保障水平不足，不能满足实际需要。一是基层应急减灾能力不足。一些基础设施防灾设计水平不高。例如，市政雨水管网防排超标洪水能力不足。汛期强降雨时，城市部分低洼地区容易出现短期内涝。与此同时，一些地区基层应急基础设施建设滞后。目前，县、区、乡三级几乎没有正式的应急避难所。二是应急装备不足。例如，在一些地区，基层单位往往没有专门的应急车辆可供应急指挥、抢险救灾、救援行动使用。再比如单兵信息化指挥通讯设备缺乏，存在通讯不畅的问题。三是应急物资储备不足。各地的物资储备方式主要依靠政府行为。大多数企事业单位对其重视不够，家庭和个人也很难储备。此外，应急物资受市场波动影响较大。为了规避经营风险，一些企业生产应急产品的积极性不高。四是应急信息化运作水平低。大部分地区尚未建立综合应急管理大数据平台，各部门建立的应急管理平台基本不兼容，导致应急指挥协调范围不断扩大、难度加大。此外，大数据、云计算、物联网等前沿技术尚未纳入应急体系，信息预测预报工作受到限制，影响风险监测预警的提升能力。
干部群众应急意识不高，宣传教育有待加强。一是基层应急管理责任不实。一些地方应对突发事件随意性较大，应急法律体系有待完善。事故发生之前，大家都是抱着侥幸心理，很少有主动的计划。出现了“头疼脚痛治病”、“花钱买安全”等行为。“重处置、轻预防”的现象依然存在。二是信息传递不畅通。一些基层党委、政府对突发事件不敢报告或者不报告。有的通过向各级领导报批来拖延时机，有的则故意迟报、隐瞒紧急情况，欺骗上级和公众。三是企业重视不够。一些企业未能正确认识重大生产安全事故风险，心存侥幸，预防意识和应对准备不足，应急能力和应对机制不足。事前“不服从”事后“求助”现象严重。四是居委会、村委会的动员能力弱。目前，社区没有车辆动员居民参与应急管理自治事务。在一些基层农村，村委会成员普遍年龄较大，人力不足，缺乏应急资源和装备，动员能力较弱。此外，大部分老人、妇女和儿童都留在农村。一旦发生灾害，他们的救灾能力不仅有限，无法发挥作用，甚至可能成为救援对象。
四个维度提升基层应急管理能力
从组织维度：完善组织体系，形成强大合力。一是加快基层应急力量整合。在深化中央和省市县应急管理机构改革的基础上，继续推动应急管理工作重心和权力下移，通过建立健全对基层应急管理的领导。有效整合乡（街道）资源和力量。机构、工作机构等健全覆盖市、县（区）、镇（街道）、村的应急管理网络。加强自然灾害、疫情防控、生产安全事故等应急救援联动，形成以应急管理、公安、卫生等为主，其他相关部门积极参与的协作机制。二是健全基层应急政策法规体系。要坚持依法依规做好基层应急管理工作，加快应急管理领域法律法规制修订，尽快启动基层应急管理法制建设，明确分级工作职责，提高法制化、规范化水平。三是积极引导社会力量参与。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，对企事业单位、居民（村民）、物业公司等实行党员“双登记”制度，用党员带动各方人士基层各行各业积极参与应急处置工作。探索向社会赋能，吸引多元主体利用自身优势服务基层应急管理，加强多个基层应急力量应对突发事件的协同联动。
从人员维度：突出专业队伍组合，加强应急管理队伍建设。一是提高应急人员业务素质。配备和配备村庄基层专职和兼职应急管理网格员，规范管理和激励制度，实现村庄、社区、企业、医院、学校等网格员全覆盖。建立应急专家库，健全专家全过程参与应急决策和咨询的机制。二是提高人们防灾救灾的意识和能力。基层应急管理工作更加注重发动群众、依靠群众。面向全民开展防灾救灾安全教育，增强群众风险防范意识，提高群众应急处置能力，营造群众关注、参与、安全发展的良好氛围。三是加强应急演练培训。结合基层实际情况，科学编制应急管理预案，并定期开展相应应急演练，提高应急处置实战水平。将应急管理能力培训纳入各级干部必修培训，提高信息报送意识和应急处置能力，推动建立基层应急管理人员常态化学习机制。
从物质上看：夯实物质基础，加大应急保障力度。一是提高应急物资保障能力。加强政府储备，在布局合理的基础上，建立功能齐全、供应充足的综合应急物资储备。完善社会储备，充分发挥市场作用，加强金融政策支持和规范引导，确保生产企业持续供应关键物资。动员引导单位、家庭等根据特点和需要适量储备必要的应急物资。二是全面了解资源基础。开展应急救援行业、应急救援资源等调查，摸清现有应急救援队伍、行业、物资库等基本信息。全面实施灾害风险普查和隐患管理，摸清灾害风险隐患底数，制定更加有效的安全防范和应急处置措施。三是完善基层应急管理设施建设。大力完善基层应急救援站建设，同时配备装备、加强队伍建设。结合减灾示范创建，探索集中安置点标准化试点，落实补助资金，开展集中安置点开放演练，打通灾后救援“最后一公里”。
从技术角度：加快信息化建设，依靠技术赋能、提升效率。一是提高基础技术水平。加大财政投入，装备基层信息基础设施，提高技术装备水平，动态更新基层应急管理物资、人员、隐患、演练等基础信息，形成更加准确、即时更新的台账，提升基层应急信息化水平管理。精细化程度。二是搭建应急管理平台。充分连接居民在应急管理过程中的需求和各类信息产品，满足居民了解应急进展、应急保障、应急预案等信息。三是整合基层应急管理资源平台。依托信息化工具和平台，实现基层应急管理资源全要素整合，包括日常应急空间和设施设备维护、基层环境建设、应急管理中居民情况、人员路线等数据采集分析，促进基层“联网”从“网格”向精准化、智能化应急管理“网”转变。
【参考】
苏国锋：《做好“防”和“救”应急管理体系和能力现代化的关键命题》、《人民论坛》，2020年第17期。
马力：《应急管理基层治理机制刍议》、《中国应急管理》，2021年第5期。
钟开斌：《新时代基层应急管理体系建设：为何与何为》、《中国减灾》，2020年第9期。